定价标准：推进公共法律服务的关键一环
来源:司法部政府网
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作者:fljzsjsc
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发布时间: 2019-08-20
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随着市场经济的结构转型与改革的进一步深化，社会矛盾突显，广大人民群众对法律的需求也与日俱增。由于法律服务的诉求呈现出多样化趋势，政府依靠自身力量无法履行其向公众提供法律服务的职责。
华中师范大学应用法学与法治社会研究院教授 杨 凯
6月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，明确指出建立公共法律服务体系，探索新时代公共法律服务体系建构的进路与方法。公共法律服务的全面布局，为社会公众解决矛盾纠纷提供了便捷高效的渠道，将矛盾化解在基层，进一步缓解了司法资源紧张的问题。这不仅是将“法律面前人人平等”理念落到实处的重要途径，也是创新社会治理的新举措。推进政府治理现代化的逻辑前提和实践起点，在于转变政府职能，全面正确履行政府职能。政府职能的切实转变和全面正确依法履行，关键在于正确处理政府与社会的关系。这就要求明确政府职能社会化的法定边界、方向和内容，在此基础上，转变政府治理和依法行政的方式，推进和实现切实可行的机制创新，培育和塑造社会自我调节与自我服务的机制，承载政府改革和职能转变而剥离的社会职能。而政府向社会购买公共法律服务，则有效塑造和建构了政府简政放权过程中被剥离的社会职能的承接和承载机制，使得政府真正转变为有限、有效、有能、有责和有为的政府。
随着市场经济的结构转型与改革的进一步深化，社会矛盾突显，广大人民群众对法律的需求也与日俱增。由于法律服务的诉求呈现出多样化趋势，政府依靠自身力量无法履行其向公众提供法律服务的职责。此种背景下，政府作为公共法律服务事业的统筹者，开始探索通过向具备专业知识的法律工作者购买服务的形式为社会公众提供法律服务。虽然政府购买具有一定的特殊性，但其实质依然是“交易”，而交易的核心即是价格问题。在政府购买过程中，定价作为其中的核心环节，决定着公共法律服务的质量与可持续发展。
如何为政府所购买的公共法律服务合理定价?这是实践中的难题，同时也是决定公共法律服务质量的关键环节。目前，我国政府购买公共法律服务尚处于探索阶段，与政府购买公共法律服务相关的制度和文件均未对定价作出规定，针对此方面的理论研究也非常有限，这就导致目前定价实践中存在着政府单方面定价、缺乏科学合理的定价依据与规则、未考虑服务提供者的能力等级、不同服务项目的客观服务难度以及定价标准未能与服务质量建立联系等诸多问题，制约了公共法律服务质量的提升。
建立一个针对政府购买公共法律服务的定价标准，是当前我国公共法律服务事业进一步推进的当务之急。在定价标准和机制的研究中，不仅要从公共法律服务、政府购买公共法律服务以及定价的概念出发，运用社会公平复合理论、公共服务均等化的宪法价值、社会主义法治理论、新公共管理理论以及服务型政府理论进行分析论证，更需要通过实证研究法，在样本研究中发现存在的问题。通过对武汉市江汉区为实证样本的研究，可以看出，当前的突出问题是忽略服务提供者的人力成本、未考虑法律服务的客观难度、缺乏定价的依据以及价格未与服务质量联系等。要建立科学合理的政府购买公共法律服务定价标准，必须将有关理论与实际情况相结合，研究出切实可行的方案。
从政府购买公共服务定价理论来看，政府购买公共法律服务的定价思路与框架构建，应当从公共法律服务成本核算的角度出发，对服务过程中涉及到的以人力成本与物质成本为主要构成的基础性成本进行精确的核算，并引入公共法律服务的服务难度系数与服务质量系数对基础性成本进行调整。
笔者的研究团队以江汉区政府购买公共法律服务定价的相关实践为分析对象，从成本核算的角度出发，以服务提供者在服务过程中涉及到的人力成本和物质成本作为基础性成本，并结合各类公共法律项目的服务难度与服务质量的考评结果，采用服务难度系数和服务质量系数对基础性成本进行合理化调整，构建出政府购买公共法律服务定价的基本框架。这个框架，既考虑到不同服务项目的难度，同时也能帮助实现政府购买公共法律服务定价与服务质量的对接。最终的定价公式为P=(m×H+P)×D+F+Q(P代表政府购买价格，m代表服务难度系数，H代表平均人力成本，P代表期间费用，D代表服务时间，F代表固定费用，Q代表服务质量补贴)，其中Q=n(服务质量系数)×H。
上述定价框架，既考虑到公共法律服务提供者的实际支出成本与微薄的收益，保证了其参与公共法律服务事业的积极性，又将政府购买价格与服务质量建立联系，有利于促进公共法律服务质量的提升，而且通过明确政府购买公共法律服务的定价依据与框架，提高了政府制定购买公共法律服务的预算的科学性。
作为政策性建议，该定价框架不仅能够弥补目前政府购买公共法律服务在定价方面的研究空白，帮助建立政府购买公共法律服务定价标准的基本框架，而且能够直接解决实践中的难题，为政府制定财政预算提供依据。此外，还为今后的研究提供了基础。
通过在试点地区的试行和检验，如果该定价框架能够得到有效的运用，则有更进一步推广和复制的经验性价值。在此基础之上，充分运用制度经济学的相关知识和实践中探索的前沿经验，建立能够复制和推广的科学规范的定价体系，能够充分吸引和激励各类法律工作者积极参与到如火如荼的公共法律服务事业中，从人员保障方面加强供给，推动公共法律服务事业的可持续发展。
政府购买公共法律服务是政府职能转变和公共服务供给模式改革的结果，从本质上讲是一种市场化契约化的供给模式，它对于提高社会多元参与、提升供给效率、改进政府治理方式、全面深化改革和建设中国特色社会主义制度具有重要意义。而推动定价框架的建立和完善，则是深入推进政府购买公共法律服务过程中的关键环节。尽快将有效的定价机制投入运行，才能促进公共法律服务的高质量供给，从长远意义上保证这项政府基本公共服务举措不断向好、向前、向纵深拓展。
